Publiek-private samenwerking
Mag een lokale publieke omroep samenwerken met een regionaal dagblad bij het aanbieden van media-aanbod? En met een bibliotheek of een museum, bijvoorbeeld om een programma te maken? Of mag een regionale omroep een ruimte in haar gebouw ter beschikking stellen aan een lokale vereniging?
Publieke omroepen en private partijen zoeken elkaar steeds vaker op. Bijvoorbeeld om gezamenlijk nieuwe doelgroepen te bereiken of om in te spelen op nieuwe ontwikkelingen. Maar ook om aanvullende inkomsten voor de omroep te genereren.
Samenwerken mag. Voorwaarde is wel dat de samenwerkingsvorm past binnen de regels van de Mediawet. De met publiek geld gefinancierde publieke omroepen hebben een publieke taak. Zij verzorgen media-aanbod dat in overeenstemming moet zijn met een aantal publieke waarden die zijn vastgelegd in de wet. Het is de verantwoordelijkheid van publieke omroepen zelf om na te gaan of een samenwerking mag en welke regels gelden. Het Commissariaat toetst bij de uitoefening van zijn toezichthoudende taak meestal achteraf, en een enkele keer vooraf, of samenwerkingen voldoen aan de wet- en regelgeving.
Op deze pagina geven wij omroepen en hun samenwerkingspartners inzicht in de kaders waarbinnen samenwerkingen kunnen plaatsvinden en beantwoorden wij een aantal veel gestelde vragen.
De informatie op deze pagina vervangt de uitgave ‘Samenwerking van publieke omroepen met andere partijen’ die het Commissariaat in juni 2017 heeft uitgegeven.
Wat verstaat het Commissariaat onder ‘samenwerken’?
Onder samenwerken verstaat het Commissariaat alle vormen van samenwerkingsverbanden waarbinnen een publieke omroep met een derde partij gezamenlijk een project realiseert op basis van vooraf gemaakte afspraken. Beide partijen brengen daarbij financiële, personele, materiële en/of immateriële zaken in en voor beide partijen levert het project een meerwaarde op.
De mate van samenwerken kan variëren: van vormen waarbij de publieke omroep een overwegende invloed heeft op het eindresultaat van het project (opdrachtgever/opdrachtnemer-verhouding) tot samenwerkingsvormen waarbij een gelijkwaardige inbreng van beide partijen wordt nagestreefd of zelfs wordt besloten tot het gezamenlijk oprichten van een rechtspersoon waarin de samenwerking gerealiseerd wordt.
Normaal economisch handelen beschouwt het Commissariaat niet als een vorm van publiek private samenwerking. Hiervan is sprake als één partij een product of dienst afneemt van een andere partij tegen marktconforme tarieven. Denk aan het inkopen van producten voor de dagelijkse bedrijfsvoering, het aankopen van een productie of het huren van faciliteiten of een studio. Het maakt hierbij niet uit of er rond deze aankoop/inhuur ook afspraken worden gemaakt.
Wat verstaat het Commissariaat onder een publiek-private samenwerking?
Een samenwerkingsverband tussen landelijke, regionale of lokale publieke omroep enerzijds en private (profit en non-profit) partijen (zoals mediabedrijven, uitgevers, culturele instellingen, maatschappelijke organisaties) anderzijds.
Met een private partij bedoelt het Commissariaat een particulier, een bedrijf of andere organisatie (bijvoorbeeld een bibliotheek, een museum of een kerk), die geen deel uitmaakt van het publieke omroepbestel. Het bedrijf of de organisatie kan een privaatrechtelijke rechtspersoon zijn (zoals een vereniging, een stichting, een B.V. of een N.V.) of een publiekrechtelijke rechtspersoon (zoals een gemeente of een provincie).
N.B. voor samenwerkingen tussen publieke media-instellingen (lokaal, regionaal en landelijk) verwijzen we naar de pagina over publiek-publieke samenwerking. Daarvoor gelden andere regels.
Voorbeelden van samenwerking
Voordat we ingaan op de kaders waaraan samenwerkingen worden getoetst, eerst een paar voorbeelden van samenwerking die (mits binnen deze kaders opgezet) goede voorbeelden zijn:
- Samen met de bibliotheek een programma maken om lezen te bevorderen;
- Samen met een (hoge)school een programma maken met educatieve inhoud;
- Samen met een kerk een programma maken over geloofsbeleving. Of het uitzenden van een kerkdienst;
- Samen met de gemeente een programma maken over zaken van algemeen belang;
- Samen met een ziekenhuis of medisch centrum een programma maken over gezond leven.
Bij al deze voorbeelden geldt dat er geen commercieel belang mag worden gediend van deze partijen. Zie hieronder hoe dat in elkaar zit.
Waar vind ik in de Mediawet regels over samenwerkingen?
In de Mediawet staan geen specifieke regels die gaan over samenwerkingen. Samenwerkingen moeten zich dus bewegen tussen de andere regelgeving uit de Mediawet en gerelateerde wet- en regelgeving. Zo kunnen we in de Mediawet lezen dat er twee soorten activiteiten zijn die publieke omroepen kunnen verrichten:
1. Uitvoering van de publieke mediaopdracht (de hoofdtaak): het maken van media-aanbod dat tot doel heeft een breed en divers publiek te voorzien van informatie, waaronder journalistieke inhoud, cultuur en educatie, via alle beschikbare aanbodkanalen, zoals radio, televisie of internet.
Het uitvoeren van de publieke mediaopdracht is de hoofdtaak van alle publieke media-instellingen. Kort gezegd gaat het hierbij om het verzorgen van programma’s waarvoor aan de desbetreffende instelling zendtijd is verleend, of het uitzenden/verspreiden van delen van programma’s (bijv. via themakanalen en internet) en alles wat daarmee rechtstreeks verband houdt of daar ten dienste van staat. Hiervan is sprake als bijvoorbeeld twee of meer partijen samen een productie tot stand willen brengen en beide geld, goederen, mensen of kennis inbrengen.
2. Het verrichten van nevenactiviteiten: dit zijn activiteiten die niet rechtstreeks verband houden met of ten dienste staan van de uitvoering van de publieke mediaopdracht maar hier wel een directe relatie mee hebben. Publieke media-instellingen mogen nevenactiviteiten uitvoeren. Hierbij kun je denken aan activiteiten zoals het op de markt brengen van producten of diensten als boeken, tijdschriften, programmabladen en theatervoorstellingen, of het ten behoeve daarvan verlenen van een (merk)licentie. Een nevenactiviteit moet altijd op marktconforme wijze wordt verricht en ten minste kostendekkend zijn.
Bij het aangaan van een samenwerking moet je je dus allereerst de vraag stellen of je de samenwerking aangaat voor de uitvoering van de publieke mediaopdracht. Is dat niet het geval, dan kan de samenwerking een nevenactiviteit zijn. Is de samenwerking geen van beide? Dan is die samenwerking niet toegestaan.
Aan welke regels moet een samenwerking in het kader van de hoofdtaak voldoen?
Als je een samenwerking aangaat die rechtstreeks verband houdt met de uitvoering van de mediaopdracht, dan gelden daarvoor een aantal regels. Voor de publieke omroep is de hoofdregel dat het media-aanbod geen commerciële beïnvloeding mag bevatten, dus ook niet van private partijen waarmee wordt samengewerkt. Het gaat daarbij om audio(visueel) aanbod, maar ook om geschreven tekst en afbeeldingen. De regels gelden op elk platform en voor elke verspreidingswijze. Dus voor radio, televisie, een app, de website, social media, etc. De enige uitzondering hierop is tekst in gedrukte (papieren) vorm, zoals in een krant of tijdschrift.
De regels die gaan over het niet-commerciële karakter van het media-aanbod van de publieke omroep zijn:
1. Vermijdbare uitingen
Vermijdbare (reclame) uitingen zijn ‘uitingen’ die onmiskenbaar tot gevolg hebben dat de afname van producten of diensten wordt bevorderd. Met andere woorden: waarmee het publiek kan worden aangezet tot koop of afname van een product of dienst.
Bij de regels over vermijdbare uitingen is het uitgangspunt dat deze verboden zijn in het media-aanbod van de publieke omroep, tenzij de wet- en regelgeving hier een opening voor geeft. Of iets wel of niet kan, is vaak al af te leiden uit een paar vragen. Waarom wil een publieke omroep de naam van een bedrijf noemen of tonen? Heeft dit een journalistieke reden? Of is het omdat men een ondernemer wil helpen? De publieke omroep is er niet voor dit laatste belang. Voor commerciële boodschappen zijn namelijk de reclameblokken bedoeld.
Op onze pagina over vermijdbare uitingen leggen we uit wat de regels precies inhouden, bespreken we een aantal uitzonderingen op het verbod en geven we een aantal praktische voorbeelden. Zie ook artikel 2.1, artikel 2.88, artikel 2.89 van de Mediawet en de artikelen 7 tot en met 14a van het Mediabesluit 2008. De regels zijn op wetten.overheid.nl verder uitgewerkt.
2. Sponsoring
De regels over sponsoring. De (financiële of andere) bijdragen die een publieke omroep ontvangt van derden, om media-aanbod te (laten) maken, kunnen worden aangemerkt als sponsoring. Uitgangspunt is dat het media-aanbod van de publieke omroep niet gesponsord mag worden. Maar op dit uitgangspunt bestaan uitzonderingen. Op onze pagina over sponsoring gaan we nader in op de regels die gelden voor sponsoring en deze uitzonderingen. Zie ook artikel 2.1 en artikel 2.88 en de artikelen 2.106 tot en met 2.114 van de Mediawet. De regels zijn verder uitgewerkt in de Beleidsregel en de Beleidsbrief.
In alle gevallen van samenwerking met private partijen, of dit nu is in het kader van de hoofdtaak of in het kader van een nevenactiviteit, gelden daarnaast nog een aantal regels waar publieke omroepen zich aan moeten houden. De belangrijkste zijn:
3. Redactionele onafhankelijkheid
Redacties moeten onafhankelijk zijn van commerciële- en overheidsinvloeden. Daarnaast zijn zij zelf verantwoordelijk voor het media-aanbod dat zij verzorgen. Het redactiestatuut moet deze redactionele onafhankelijkheid waarborgen ten opzichte van adverteerders, sponsoren en anderen. Publieke omroepen dienen daarnaast te beschikken over toereikende processen die erop zijn gericht alle feiten en omstandigheden in kaart te brengen die relevant zijn voor een deugdelijke beoordeling van eventuele risico’s.
Samenwerking tussen de redactie van een publieke media-instelling en bijvoorbeeld de redactie van een lokaal of regionaal dagblad staat redactionele onafhankelijkheid niet in de weg. Dit kan echter anders komen te liggen als het media-aanbod (mede) inhoudelijk wordt bepaald door de private samenwerkingspartner.
Tip: leg in de overeenkomst afspraken vast waarmee je als publieke omroep te allen tijde grip houdt op de inhoud van jouw media-aanbod.
Dienstbaarheidsverbod
Het dienstbaarheidsverbod vormt een belangrijke bescherming voor de non-commercialiteit van de publieke omroep: het houdt in dat de met publiek geld gefinancierde publieke omroepen niet dienstbaar mogen zijn aan het behalen van meer dan normale winst of ander concurrentievoordeel door derden. Op de publieke omroepen rust de verantwoordelijkheid het non-commerciële karakter van het publieke mediabestel te bewaken, en daarmee hun eigen bestaansrecht te waarborgen. Zij hebben een zorgplicht om dienstbaarheid te voorkomen. Het dienstbaarheidsverbod staat niet in de weg aan marktconform, normaal economisch handelen.
Dienstbaarheid kan op vele manieren ontstaan. Het treedt op wanneer anderen (derden) een financieel voordeel behalen door het handelen of nalaten daarvan door een publieke omroep. Veelvoorkomende situaties zijn het maken van afspraken rond het ontwikkelen van een programma. Het gaat hierbij bijvoorbeeld over de inhoud van het programma, het moment van uitzenden of over het (meer dan vanuit journalistiek oogpunt) aandacht geven aan een bedrijf, of de producten of diensten daarvan. Het maken van afspraken hierover kan al snel een overtreding van het dienstbaarheidsverbod opleveren. De publieke omroepen moeten ook goede afspraken maken bij nevenactiviteiten (bijvoorbeeld bij de verhuur van studioruimte). Zijn de afspraken niet marktconform, dan kan dit leiden tot een overtreding van het dienstbaarheidsverbod.
Publieke omroepen moeten kunnen aantonen dat zij zich houden aan het dienstbaarheidsverbod, bijvoorbeeld wanneer een derde een handhavingsverzoek indient bij het Commissariaat of wanneer het Commissariaat hier ambtshalve onderzoek naar doet. Het is daarom raadzaam om de afspraken die bij samenwerkingen worden gemaakt over de inbreng van partijen en de verdeling van de kosten en opbrengsten vast te leggen in een overeenkomst en marktconforme vergoedingen en voorwaarden te bedingen.
De publieke omroep moet daarnaast grip houden op de wijze waarop derden meeliften met het media-aanbod, bijvoorbeeld door in advertenties aan te haken bij een programma of omroep. Ook hierover moeten (schriftelijk) afspraken worden gemaakt met de samenwerkingspartner.
Zie voor meer informatie de websitepagina over dienstbaarheid en de praktijkhandleiding.
De samenwerking die mijn omroep wil aangaan met een derde is een nevenactiviteit. Welke regels gelden hiervoor?
Dat hangt ervan af. Nevenactiviteiten zijn er in verschillende vormen en voor elk type gelden specifieke regels. Dat wordt hieronder uitgelegd. De hoofdregel is in ieder geval dat nevenactiviteiten alleen mogen worden verricht na toestemming van het Commissariaat. Wanneer je met een derde een samenwerking wil aangaan die niet valt onder de hoofdtaak, moet je een aanvraag indienen om toestemming te krijgen voor deze nevenactiviteit. De activiteit mag pas worden gestart nadat toestemming van het Commissariaat is verkregen.
Tip: vraag de toestemming dus op tijd aan; uiterlijk 8 weken van tevoren!
Voor sommige nevenactiviteiten is geen toestemming nodig, maar volstaat een melding, en soms hoeft zelfs niet te worden gemeld en kan direct met de nevenactiviteit worden gestart. Wij leggen hierna uit welke procedure in welke situatie van toepassing is.
Er zijn vier manieren waarop je kan samenwerken in het kader van een nevenactiviteit:
Dit is een nevenactiviteit die niet in één van de andere categorieën valt. Het Commissariaat toetst of de nevenactiviteit voldoet aan de criteria van artikel 2.132, derde lid van de Mediawet (relatietoets, marktconformiteit en kostendekkendheid). In de Beleidsregels nevenactiviteiten 2016 kun je lezen hoe het Commissariaat aan die criteria invulling geeft.
Procedure: toestemming voor een reguliere nevenactiviteit dient te worden aangevraagd via het e-loket op de website van het Commissariaat en de activiteit mag niet van start gaan voordat toestemming is verkregen.
Let op: voor enkele (groepen van) reguliere nevenactiviteiten heeft het Commissariaat zogeheten generieke toestemmingsbesluiten afgegeven voor alle publieke omroepen. Deze besluiten zijn te raadplegen via de website van Overheid.nl:
In afwijking van reguliere nevenactiviteiten, is een individuele toestemming voor activiteiten die vallen onder deze toestemmingsbesluiten niet noodzakelijk. Wel dient de publieke omroep de nevenactiviteit die binnen de generieke toestemming wordt verricht te melden via het e-loket op de website van het Commissariaat.
In artikel 14b, eerste lid, van de Beleidsregels nevenactiviteiten 2016 is uitgewerkt wat het Commissariaat verstaat onder een gelijkwaardige samenwerking en hoe wordt getoetst of hiervan sprake is.
Gelijkwaardigheid betekent dat de inbreng en zeggenschap van partijen ten behoeve van de samenwerking gelijkwaardig is. De verhouding van inbreng en zeggenschap van de publieke omroep ten opzichte van de private partij moet 50% – 50% zijn. Voor de toetsing of sprake is van gelijke inbreng kijkt het Commissariaat naar alle vormen van inbreng, zowel van financiële, materiele, personele als van immateriële zaken.
Als de publieke omroep aannemelijk maakt dat sprake is van gelijkwaardigheid in de samenwerking, dan neemt het Commissariaat bij de toetsing aan dat aan de eisen van marktconformiteit en kostendekkendheid in beginsel wordt voldaan. Er geldt een maximale samenwerkingsperiode van 4 boekjaren.
Procedure: een toestemming voor een gelijkwaardige samenwerking wordt aangevraagd via het e-loket op de website van het Commissariaat en de activiteit kan niet van start gaan voordat toestemming is verkregen.
Een experimentele nevenactiviteit is een activiteit die voldoet aan de vereisten van artikel 2.132, vierde lid, van de Mediawet. Kort gezegd gaat het om het leveren van goederen of diensten aan mediabedrijven ten behoeve van de versterking en verbetering van de nieuws- en informatievoorziening of culturele instellingen. In het register experimentele nevenactiviteiten staan voorbeelden van in het verleden aangemelde experimenten.
De regels voor een experimentele nevenactiviteit zijn nader uitgewerkt in de artikelen 11a tot en met 11e van de Mediaregeling 2008. Hieruit volgt onder andere dat:
- de duur beperkt is tot een looptijd van ten hoogste een jaar (met een mogelijkheid tot een eenmalige verlenging met ten hoogste een jaar) en
- de totale inbreng van de publieke omroep niet meer mag bedragen dan 150.000 euro.
Daarnaast geldt dat deze nevenactiviteiten ook moeten voldoen aan de wettelijke voorwaarden die aan nevenactiviteiten worden gesteld, zoals genoemd in artikel 2.132, derde lid, van de Mediawet en zoals nader uitgewerkt in de Beleidsregels nevenactiviteiten 2016.
Procedure: voor een experimentele nevenactiviteit geldt een uitzondering op de hoofdregel dat voorafgaande toestemming van het Commissariaat vereist is. Een melding is voldoende. Deze melding dient voorafgaand aan de start van de nevenactiviteit te worden ingediend via het e-loket.
Hiervan is sprake als de activiteit wordt uitgevoerd door een publieke omroep en een mediabedrijf, culturele instelling of onderwijsinstelling, het project beperkt is van omvang en de totale duur van het project beperkt is tot maximaal één week per kalenderjaar.
Ook deze vorm van samenwerking moet voldoen aan de wettelijke voorwaarden die aan nevenactiviteiten worden gesteld, zoals genoemd in artikel 2.132, derde lid, van de Mediawet en zoals nader uitgewerkt in de Beleidsregels nevenactiviteiten 2016.
Procedure: eenmalige samenwerkingsprojecten hoeven niet vooraf bij het Commissariaat te worden gemeld en hiervoor hoeft ook geen toestemming te worden gevraagd. Met een eenmalig project kan dus direct van start worden gegaan. Het Commissariaat kan achteraf toetsen of de samenwerking terecht is aangemerkt als eenmalig project.
Meest gestelde vragen en antwoorden over publiek-private samenwerkingen
Ja, de vraag is of dit kwalificeert als samenwerking. Alhoewel het begrip samenwerking niet is gedefinieerd, kan als uitgangspunt wel worden genomen dat hiervan sprake is als twee of meer partijen samen een productie tot stand willen brengen en beide geld, goederen, mensen of kennis inbrengen. Het uitzenden van een kerkdienst kan een samenwerking zijn in het kader van de hoofdtaak (het verzorgen van media-aanbod), als de kerk ook inbreng heeft.
Dit valt niet onder samenwerking maar onder normaal economisch handelen. Verhuur van bedrijfsruimte is geen hoofdtaak dus dient als nevenactiviteit getoetst te worden. Zijn de afspraken niet marktconform, dan kan dit leiden tot een overtreding van het dienstbaarheidsverbod.
Ja, een item over een bijeenkomst of expositie in de bibliotheek is niet direct een samenwerking maar kan een verslag zijn waar de bibliotheek haar medewerking aan verleent. Samen met de bibliotheek een programma maken over leesbevordering of een educatief programma voor kinderen kan dan weer wel samenwerking zijn.
Dit is wel raadzaam, omdat hiermee door de publieke omroep kan worden aangetoond of wordt voldaan aan de eisen die de Mediawet stelt. Maak dus telkens schriftelijke afspraken, waar in ieder geval het volgende in staat:
- Betrokken partijen
- Doel van de samenwerking
- Exacte inhoud van de samenwerking (wat is de inbreng van beide partijen?)
- Financiële afspraken
- Verdeling van kosten
- Verdeling van opbrengsten
- Duur van de samenwerking
- Gronden om de samenwerking vroegtijdig te beëindigen (zoals handelen in strijd met wet- en regelgeving)
Dat hangt van het type nevenactiviteit af, zie hierboven. Voor een reguliere nevenactiviteit en een gelijkwaardige samenwerking is toestemming van het Commissariaat nodig. Deze moet tijdig worden aangevraagd. Een experimentele nevenactiviteit en een nevenactiviteit die wordt verricht onder een generieke toestemming moeten vooraf worden gemeld. Alleen een samenwerking in het kader van een eenmalig project hoeft niet te worden gemeld.
De nevenactiviteit mag dan niet worden verricht. De Mediawet stelt immers dat nevenactiviteiten alleen na voorafgaande toestemming van het Commissariaat mogen worden verricht. Tegen de weigering van het Commissariaat om toestemming te verlenen kan bezwaar worden gemaakt.
Disclaimer
De inhoud op deze pagina biedt een overzicht van de belangrijkste informatie voor publiek-private samenwerkingen beschrijft een aantal situaties. Omdat elke situatie anders is en kan afwijken van voorbeelden, is het aan te raden om voor specifieke gevallen de wet- en regelgeving te raadplegen. Heb je – ook na het raadplegen van collega’s of juristen – vragen? Dan kan je gebruikmaken van het spreekuur van het Commissariaat voor de Media. Zie daarvoor onze contactpagina.